案件来源
最高人民法院2020年11月27日作出的（2020）最高法行申8309号《行政裁定书》（吉林郭尔罗斯农村商业银行股份有限公司、宁夏回族自治区吴忠市利通区人民政府乡政府再审审查与审判监督案）
裁判要旨
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为没有法律依据系重大且明显违法的情形之一。如果行政机关征收国有土地使用权或房屋没有依据《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定执行，尤其没有依法评估和补偿，那么在上述法律规定非常明确的情况下，行政机关与被征收人签订的征地拆迁补偿合同及相关补偿约定明显缺乏法律依据，构成无效行政行为，该协议无效。
案情简介
一、2010年9月20日，松原市九州大地商务代理有限公司（以下简称九州大地公司）将其名下的29300.4平方米的国有土地使用权［产权证号为吴国用〔2008〕第0272号］，向前郭县农村信用合作联社为他人贷款设定抵押。2010年9月25日，九州大地公司将其名下的位于吴忠市××××镇的房产，向前郭县农村信用合作联社为他人贷款设定抵押。之后，前郭县农村信用合作联社提起诉讼，吉林省高级人民法院作出（2013）吉民二终字第49号民事判决，判决前郭县农村信用合作联社对吴忠市房屋产权产籍管理所颁发的权利证号为吴利房他证金银滩字第××号、29××62号、29××63号、29××64号、29××65号、29××66号、29××67号、29××68号，吴国他项（2010）第096号他项权利证书项下财产行使抵押权。该判决生效后，委托该院执行。郭尔罗斯银行于2015年12月17日成立，承继前郭县农村信用合作联社的所有债权债务。
二、2010年6月29日，吴忠市人民政府印发《吴忠市统一征地管理办法》。该办法第三条规定：“统一征地是指市、县（市、区）人民政府为了保障本地区国民经济和社会发展需要，依法将集体所有的土地征收或将单位、个人使用的国有土地予以征用的行政管理行为。”2017年2月27日，利通区政府作出《关于金银滩镇美丽小城镇建设项目征地拆迁的通告》（吴利政通字〔2017〕2号，以下简称2号通告）。该通告的内容为：
“一、拆迁范围1、……2、……3、金银滩镇区307县道西侧农业银行办公楼及松原市九州大地商务代理有限公司土地及地上附着物。
二、拆迁时间2017年2月20日-2017年4月30日。
三、拆迁责任单位拆迁工作由利通区建设交通运输局牵头，金银滩镇政府、利通区财政局、审计局、吴忠市国土资源局利通区分局配合实施。
四、拆迁的补偿标准房屋拆迁工作严格按照吴忠市人民政府《关于吴忠市城市规划控制区拆迁补偿安置暂行规定》（吴政发〔2003〕54号）和《关于印发吴忠市统一征地管理办法的通知》（吴政发〔2010〕57号）的有关规定执行。
五、其他事项……”
三、2017年2月28日，金银滩镇政府与九州大地公司签订《征地拆迁补偿合同》。该合同约定，依据《吴忠市××××镇总体规划（2013-2030）》《利通区人民政府2014年第27次常务会议纪要》《吴忠市利通区人民政府关于金银滩镇区道路建设征地拆迁的通知》和2号通告，双方按照相关法律规定，协商订立协议，以资共同遵守：
第一条、被征土地及拆迁房屋现状
1.土地位于宁夏××××镇，共计43.95亩，产权证号0272；2.房屋位于宁夏××××镇，其中办公楼一座，建筑面积912平方米，产权证号00047894（该产权证号项下办公楼912平方米，其余为附属物及构筑物）；3.房屋附属物及构筑物情况：附属物面积6561.5平方米，产权证号00047887、00047888、00047889、00047890、00047891、00047892、00047893、00047894。
第二条、被征土地及房屋拆迁补偿条款
1.补偿标准均按照《吴政发（2010）4号》和《吴利政办发（2010）41号》通知中所列文件标准执行；2.征地补偿：43.95×15000元／亩＝659250元；3.办公楼：912平方米×518元／平方米＝528960元；4.附属物及构筑物：6561.5平方米×130元／平方米＝852995元；5.青苗：国槐171棵×36元／棵＝6156元，松树26棵×50元＝1300元；6.厂区围墙约800延长米×40元＝32000元；7.水塔一个，补偿15000元；8.合计2089505元。
四、《征地拆迁补偿合同》签订后，郭尔罗斯银行向该院提起本案诉讼，请求判决金银滩镇政府与九州大地公司签订的《征地拆迁补偿合同》无效。
法院观点
本案一审法院和二审法院经审理，均认定金银滩镇政府与九州大地公司签订的《征地拆迁补偿合同》合法有效。
郭尔罗斯银行对此不服，依法向最高人民法院申请再审。
最高人民法院经审查，认为：
本案系再审申请人郭尔罗斯银行以再审被申请人利通区政府、金银滩镇政府为被告，就再审被申请人金银滩镇政府与一审第三人九州大地公司于2017年2月28日签订的《征地拆迁补偿合同》提起的确认无效之诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为没有依据系重大且明显违法的情形之一。本案的核心问题是金银滩镇政府与九州大地公司签订《征地拆迁补偿合同》是否具有依据。
（一）关于案涉国有土地使用权的收回。案涉土地为国有土地，案涉房屋为国有土地上的房屋。
对于国有土地使用权的收回，法律规定了两种程序：一是，当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定的国有土地使用权的收回程序，即“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”二是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定的征收国有土地上房屋同时收回国有土地使用权程序，即“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”从本案现有证据看，对于案涉国有土地使用权的收回，利通区政府、金银滩镇政府并未依法选择其中一种途径。《征地拆迁补偿合同》载明利通区政府作出的2号通告系签订依据之一。利通区政府、金银滩镇政府亦是将该通告作为证明签订《征地拆迁补偿合同》合法有效的证据之一予以提交。但该通告载明利通区政府系“决定征收金银滩镇四支渠村、团庄村、沟台村、杨马湖村部分集体土地，用于金银滩镇美丽小城镇项目建设。”案涉土地系国有土地，并非集体土地，不涉及集体土地征收，在拆迁范围部分将“松原市九州大地商务代理有限公司土地及地上附着物”列入显然文不对题。且本案没有证据证明利通区政府、金银滩镇政府系依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，完成“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”的行政审批程序后收回案涉国有土地的使用权，从而就“适当补偿”问题签订《征地拆迁补偿合同》。利通区政府在本案一、二审诉讼及金银滩镇政府在本案二审诉讼中主张系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定决定对国有土地上的房屋进行征收，亦是缺乏证据支持。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人可以签订补偿协议。但依照该条例第十三条第一款等条款的规定，签订补偿协议的基本前提是市、县级人民政府已作出国有土地上房屋征收决定。但本案显然并不具备这一基本前提。
（二）关于案涉国有土地使用权及房屋的补偿。
当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定：“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”；第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”《征地拆迁补偿合同》第二条虽约定了“被征土地及房屋拆迁补偿”，但本案并无证据证明对案涉国有土地使用权及房屋的补偿系遵循《中华人民共和国土地管理法》第五十八条或《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条等条款的规定进行，相关约定显然缺乏依据。因此，在法律规定非常明确的情况下，金银滩镇政府与九州大地公司签订《征地拆迁补偿合同》及相关补偿约定明显缺乏依据，构成无效行政行为。一、二审法院虽适用了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，但认定金银滩镇政府与九州大地公司签订《征地拆迁补偿合同》不具有无效情形，故构成适用法律错误，依法应予纠正。
综上，郭尔罗斯银行的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形，应当再审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：
指令宁夏回族自治区高级人民法院再审本案。