案情回顾
原一审查明，鸿鑫烟花是一家依法成立，由郑某创办的集烟花生产、销售、燃放于一体的民营企业，该厂及其法定代表人郑某多次被评为重合同、守信用企业和市、县劳动模范。2009年12月23日，山西省人民政府安全生产委员会办公室根据山西省人民政府“9.26”安全生产电视电话会议精神，结合山西省实际，为确保山西省烟花爆竹生产企业安全、有序退出生产领域，向各市人民政府下发了《关于加强烟花爆竹安全生产的紧急通知》。2009年2月20日，山西省大同市安全生产监督管理局向山西省安全生产监督管理局上报《关于吊销浑源鸿鑫烟花爆竹有限公司等二家企业安全生产许可证的报告》（同安监危化字〔2009)17号）。2009年2月23日，大同市政府办公厅向浑源县政府等三家单位下发《关于对烟花爆竹生产企业实施关闭的通知》（同政办发〔2009)25号），其中载明“…市政府决定对浑源县鸿鑫烟花爆竹有限责任公司、左云县高山花炮厂和市云威花炮厂三家烟花爆竹企业实施关闭。请浑源县政府、左云县政府、市国资委严格按照有关精神和要求，在2009年3月底之前彻底关闭到位。”同年3月16日，山西省大同市安全生产委员会向浑源县政府等三家单位下发了《关于实施关闭烟花爆竹生产企业的实施意见》，要求：1．统一思想，加强领导，确保三月底前完成关闭任务。2．高标准、严要求，确保烟花爆竹生产企业关闭工作完全彻底。2009年4月30日，山西省安全生产监督管理局将鸿鑫烟花的烟花爆竹生产企业安全生产许可证注销并予以公告。此后，浑源县政府就鸿鑫烟花的关闭补偿等问题向大同市政府，山西省大同市政府安全生产委员会办公室进行书面请示或报告。2009年10月27日，鸿鑫烟花向山西省浑源县安全生产监督管理局提交《申请》，申请成立山西鸿鑫礼花经销有限公司，随后，山西省浑源县安全生产监督管理局同意该厂转型成立经销公司，并向山西省大同市安全生产监督管理局申报。2009年11月6日，山西省大同市安全生产监督管理局同意山西省浑源县安全生产监督管理局的意见，将该企业由生产企业转为经销公司。后因补偿问题，鸿鑫烟花职工多次向国家信访局、山西省信访局上访。另查明，鸿鑫烟花曾于2009年5月22日向山西省大同市中级人民中院提起行政诉讼，要求确认大同市政府对其实施关闭的具体行政行为违法并予以撤销。
原一审认为，山西省大同市政府办公厅《关于对烟花爆竹生产企业实施关闭的通知》（同政发〔2009]25号）是为进一步贯彻落实山西省人民政府于2008年9月26日召开的全省安全生产电视电话会议精神以及山西省安全生产委员会办公室下发的《关于加强烟花爆竹安全生产的紧急通知》的精神，其对包括鸿鑫烟花在内的三家烟花爆竹生产企业实施的关闭，也是以响应山西省人民政府产业结构调整的实际和安全生产的严峻形势为出发点，是一种政策性关闭行为，故鸿鑫烟花、郑某要求确认该关闭行为违法的诉讼请求没有法律根据，应予以驳回。关于鸿鑫烟花、郑某要求的行政赔偿的诉求，因行政赔偿的前提基础是行政行为被依法确认违法，而本案中鸿鑫烟花、郑某要求判令该关闭行为违法，并没有法律依据，故亦应予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回鸿鑫烟花、郑某的诉讼请求。
原二审查明，山西省人民政府安全生产委员会办公室根据山西省人民政府“9.26”安全生产电视电话会议精神，结合山西省实际，为确保山西省烟花爆竹生产企业安全、有序退出生产领域，向各市人民政府下发《关于加强烟花爆竹安全生产的紧急通知》的时间为2008年12月23日，依法对一审法院所认定为“2009年12月23日”下发的事实予以纠正。二审法院查明的其他事实与一审判决认定的事实一致予以确认。
原二审认为，山西省人民政府根据山西省“9.26”安全生产电视电话精神，为切实保障人民群众生命财产安全，促进全省安全生产形势稳定好转，作出对烟花爆竹企业实施关闭的产业调整行政决定（《关于加强烟花爆竹安全生产的紧急通知》）符合社会公共利益需要。《大同市人民政府办公厅关于对烟花爆竹生产企业实施关闭的通知》是为执行山西省人民政府安全生产委员会办公室下发的《关于加强烟花爆竹安全生产的紧急通知》作出的。大同市政府、浑源县政府据此作出对鸿鑫烟花实施关闭的行政行为并无不当。鸿鑫烟花、郑某请求确认该行为违法的诉讼请求不能成立。基于此，因行政赔偿的前提不存在，鸿鑫烟花、郑某请求行政赔偿的诉求，二审法院不予支持，判决驳回鸿鑫烟花、郑某的上诉，维持原判。
鸿鑫烟花、郑某申请再审称，1．人民法院应对大同市政府、浑源县政府的行政决定和行政执行行为进行全面的合法性审查，一审判决仅以政策性关闭为由确认大同市政府、浑源县政府的行政行为合法，属于适用法律错误；2．山西省安全生产电视电话会议精神和山西省安全生产委员会下发的《关于加强烟花爆竹安全生产的紧急通知》，不是大同市政府、浑源县政府行政行为的合法依据；3．一审判决认为大同市政府、浑源县政府的行政行为系基于公共利益需要，意味该行政行为为行政征收，但拒绝适用《中华人民共和国物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，构成适用法律错误。请求撤销原一审、二审行政判决，改判确认大同市政府、浑源县政府据此作出对鸿鑫烟花实施关闭的行政行为违法或无效，并赔偿损失。
浑源县政府答辩称，1．本案属于基于公共利益的政策性关闭，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，如果对相对人造成损害，应进行补偿。行政赔偿是以行政违法为前提，但本案政策性的关闭行为不存在违法情形；2．山西省人民政府根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，具有进行生态环境治理职权，为保护自然环境，实现可持续发展，其作出《关于加强烟花爆竹安全生产的紧急通知》符合公共利益。浑源县政府的行为是执行上级政府的行政命令，不存在行政违法；3．鸿鑫烟花、郑某主张的赔偿数额缺乏事实依据，实际损失数额应客观。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回鸿鑫烟花、郑某的上诉，维持原判。
大同市政府答辩意见与浑源县政府答辩意见基本一致。
本院经再审查明的事实与原一、二审查明的事实基本一致。
最高法裁判
本院再审认为，本案被诉行政行为系大同市政府《关于对烟花爆竹生产企业实施关闭的通知》（同政办发〔2009J25号）及浑源县政府为落实该通知要求实施的具体关闭行为。鸿鑫烟花、郑某的诉讼请求为确认大同市政府、浑源县政府关闭鸿鑫烟花的行为违法或无效，同时请求赔偿损失6475.14万元及利息3500万元。
对于鸿鑫烟花、郑某关于确认被诉行政行为无效的请求，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。因本案被诉行政行为于2015年5月1日之前作出，依据以上法律规定，本院对该诉讼请求不予处理。
对于鸿鑫烟花、郑某关于确认大同市政府、浑源县政府关闭鸿鑫烟花的行为违法的请求，本案中大同市政府、浑源县政府鸿鑫烟花实施了相关的行政行为属实，但其并未举示充分证据证明其在实施行政行为时履行了听取当事人陈述、申辩等正当程序，仅主张具备维护公共利益基础并依政策实施了行政行为。故原一审、二审法院据此认定本案被诉行政行为合法的证据并不充分，应做进一步的审查确认，并在查明事实的基础上做出实质性的处理。
综上，原一审、二审法院认定本案被诉行政行为合法的事实不清、证据不足。依照依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：
一、撤销本院（2016）晋行终66号行政判决和大同市中级人民法院（2015）同行初41号行政判决；
二、本案发回大同市中级人民法院重审。
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