集体土地征收过程中，在与被征收人对房屋等附属物的补偿达不成一致的情况下，相关部门将房屋认定为危房，进而强制拆除，导致被征收人无法获得征收补偿利益，违反了行政行为目的正当性原则。
作者：高婧明（吉林省长春市中级人民法院）
转自：行政执法与行政审判
注：该文获今天第五届全国行政审判优秀业务成果案例类一等奖
案情回顾
原告王一（化名）等人诉称，1989年原告王一在九台市工农街道某村建一栋砖木结构91.94平方米住宅房屋，并办理了房屋所有权证。1996年原告王二（化名）建了一处91平方米的房屋，并办理了房屋所有权证。2003年原告王三（化名）购得张某自建房屋，建筑面积42.34平方米，同年王三在又建一处117平方米住宅房屋，并办理了房屋所有权证。
2013年九台市国土资源局陆续与三原告协商房屋的征收和补偿问题，但始终未达成一致，故九台市国土资源局作出责令交出土地决定，但该决定并未实施。此后，开发商为了获得不当利益陆续派人将三原告房屋砸坏，被告长春市九台区住房和城乡建设局在没有查清事实的情况下违法的作出了紧急避险决定书，并将三原告的房屋拆除。被告的行为违反了有关法律规定，原告提起行政诉讼，请求人民法院确认被告对三原告房屋作出的紧急避险决定违法且无效，并责令被告为三原告在原地重建房屋。
被告长春市九台区住房和城乡建设局辩称：（一）根据吉林省住房和城乡建设厅的规定，被告不设立专门的危险房屋鉴定机构，对辖区内危险房屋的鉴定统一由吉林省住房和城乡建设厅指定的具有危险房屋鉴定资质的吉林省建筑工程质量检测中心进行。2015年4月7日，依据三原告所在街道办事处对危房进行鉴定和处理的申请，被告委托吉林省建筑工程质量检测中心对三原告所有的房屋安全状况进行鉴定。吉林省建筑工程质量检测中心依据《国家危险房屋鉴定标准》，对原告所有的房屋进行了鉴定，并作出《单层危房鉴定报告》，该鉴定程序并无违法之处，其结论合法有效。（二）被告依据《城市危险房屋管理规定》，按照长春市九台区住房和城乡建设局《Ｄ级危房解危程序》规定的程序，对三原告所有的属于“Ｄ级危险”的房屋作出紧急避险决定，并向三原告送达了《紧急避险决定书》。三原告明知其所有的房屋损坏严重，整体属于危房的状态，仍在规定期限内拒不履行拆除义务。为此被告进行催告，催告期满三原告仍不履行，在此情况下，被告基于人身安全和公共利益的需要，作出行政强制执行决定，对三原告的房屋强制拆除，并进行了证据保全。被告对三原告所有的属于“Ｄ级危险”的房屋作出紧急避险的行政行为符合法律规定，请求法院驳回三原告的诉讼请求。
法院审理查明，2010年吉林省人民政府作出250号《使用土地批复》，批准对该村的集体土地实施征收。九台市国土资源局于2011年9月30日公布了《征收土地方案公告》和《征收补偿安置方案公告》。王一、王二和王三的房屋在该征收范围内。2015年4月7日九台市九台街道办事处向九台市房屋产权管理中心提出对其辖区内危险房屋进行鉴定和处理的申请。2015年4月10日吉林省建筑工程质量检测中心对王二的房屋、王三购买的登记在张某名下的房屋及王一的房屋分别作出《单层危房鉴定报告》，鉴定结果为上述房屋均构成“D级危房，整体出现险情，构成整体危房”。2015年4月22日长春市九台区住房和城乡建设局对王二、张某分别作《紧急避险决定书》。2015年4月23日长春市九台区住房和城乡建设局对王一作出《紧急避险决定书》，并将该决定直接张贴在其无人居住的房屋外墙。长春市九台区住房和城乡建设局于2015年4月24日分别对张某、王一及王二作出履行行政决定催告，于2015年4月27日分别对张某、王一及王二作出《行政强制执行决定》，于2015年4月28日强制拆除上述房屋。
高院裁判
长春市中级人民法院认为：
一、《城市危险房屋管理规定》第七条第一款、第十二条第二款规定：“房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。”、“房屋所有人和使用人都可提出鉴定申请。经鉴定为危险房屋的，鉴定费由所有人承担；经鉴定为非危险房屋的，鉴定费由申请人承担。”，故提出危险房屋鉴定的申请主体应当是房屋所有人和使用人，而本案中危险房屋鉴定申请是由九台市九台街道办事处提出，不符合上述规定。据此，上诉人九台住建局根据吉林省建筑工程质量检测中心出具的鉴定意见作出紧急避险决定主要证据不足。
二、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”，该条规定留置送达的适用情形为“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的”。本案中，上诉人九台市住建局将危房鉴定报告和紧急避险决定直接张贴在无人居住的房屋外墙，该送达方式属程序违法。
三、2010年吉林省人民政府第250号《使用土地批复》批准对九台市九台街道办事处某村的集体土地实施征收，被上诉人王一、王二和王三的房屋在该征收范围内，故该房屋应当由征收部门进行补偿后，按照征收程序予以拆除。上诉人九台住建局在征收部门未对被上诉人王一、王二和王三的房屋进行补偿的情况下，对房屋作出的紧急避险决定，不符合正当程序，应予撤销。因被上诉人的房屋在征收范围内，故被上诉人要求对其被拆除的房屋原地重建的主张，不符合该区域的整体规划，本院不予支持。
长春市九台区人民法院于2015年10月26日作出行政判决：（一）撤销长春市九台区住房和城乡建设局作出的《紧急避险决定》；（二）驳回原告请求将拆除房屋在原地重建的诉讼请求。宣判后，长春市九台区住房和城乡建设局提出上诉。长春市中级人民法院于2016年3月25日作出驳回上诉，维持原判的判决。
案件评析
根据《城市危险房屋管理规定》的规定，危险房屋是指结构已严重损坏或承重构件已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋。对危险房屋鉴定及强制拆除等危险房屋管理工作的目的系为了保障房屋所有人居住和使用安全，促进城市房屋的有效利用，而作出的强制性规定。据此，作为危险房屋管理工作的职能部门作出紧急避险决定必须满足上述目的，即具有正当目的。行政行为目的正当性系行政行为比例原则的重要组成部分。行政机关作出行政行为应当符合法律目的，行政机关实施行政管理职能可以采用多种方式实现其行政目的，但应排除不相关因素干扰，避免采用损害当事人合法权益的方式进行。
本案中，2010年吉林省人民政府作出集体土地征收批复，批准对王某等人房屋所占的集体土地进行征收，九台市国土资源局作为集体土地征收的实施部门在征收程序中，与王某等对集体土地上房屋的补偿等问题进行了沟通协商，进行了补偿告知并作出责令交出土地决定。据此，征收实施单位已经对涉案房屋所占土地启动了征收程序，按照征收政策，王某等应当获得补偿。但在征收部门未对王某等进行补偿的情况下，九台住建局以城市房屋危险工作管理部门的身份介入到集体土地征收工作中，由王某等被征收人所在街道办事处提出报告，将王某等人的房屋鉴定为D级危房，进行强制拆除，导致王某等房屋未获得征收补偿利益，违反了行政行为目的正当性原则。
集体土地征收工作中，在征收补偿问题达不成一致的情况下，征收部门可以与被征收人按照征收补偿相关程序进行协商或复议、诉讼处理，必要的情况下可以对责令交出土地决定进行强制执行，在对被征收房屋进行合理补偿的前提下强制拆除。本案中，由九台住建局对被征收房屋进行危房鉴定并非出于保障房屋所有人居住和使用安全，促进城市房屋的有效利用的目的，而是为了配合房屋征收部门达到拆除房屋之目的，显属不当，不应得到支持。
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