其次，行政裁量权的行使应符合比例原则。尤其是居住人在原房屋严重影响居住安全与生活质量进行翻建的情况下，违法建设的查处机关应当充分考虑其所作行政行为是否会对违法建设人的居住安全与正常生活产生过度侵害，即应在充分平衡规划秩序利益与安居利益的前提下，采取适当的处理。
再次，行政行为的作出应当符合法规规范的目的。城乡规划建设以及执法机关相应的执法行为均应贯彻“以人为本”的理念，保障人民群众有所居、安于所居彰显的是人的基本权利与尊严，亦是依法行政的应有之义。
案情回顾
2016年12月，海淀城管局在检查中发现，李丽娜（化名）于2016年3月间对涉案房屋进行了翻建。当日，海淀城管局进行了现场检查及勘验，对李丽娜进行了询问，告知了其所享有的权利，并听取了其陈述和申辩。
2017年1月，北京市规划和国资委向海淀城管局出具了《关于北京市海淀区香山北辛村后街xx号所建的一处建筑物规划审批情况的函》，函称：“经查，位于北京市海淀区香山北辛村后街xx号所建的一处建筑物（建筑面积177.1平方米），未依法取得建设工程规划许可证。”
2017年4月，海淀城管局作出被诉限拆决定，并于当日通过留置、现场张贴及网站公告送达上述限拆决定。
李丽娜不服，于2017年5月向海淀区政府提出行政复议申请，要求撤销被诉限拆决定。7月，海淀区政府作出被诉复议决定，决定维持被诉限拆决定。
李丽娜不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院另查，李丽娜系周秀云（化名）之女，周秀云于1990年4月经原北京市海淀区香山街道市容监察所批准，在北京市海淀区香山北辛村后街xx号新建房屋两间，原有房屋五间，李丽娜及其子李明凯（化名）一直生活在上述七间房屋中的三间房屋内。后因其所住房屋墙体开裂，李丽娜对上述房屋进行了翻建。李丽娜及其子李明凯名下均无房屋登记信息。
一审法院判决认为，本案中，李丽娜所建房屋虽确属未批先建，但其系在原有宅基地上翻建，房屋用途系自住，房屋也未超过原有面积，更未加盖。且需强调的是，该房屋系李丽娜及其子李明凯的唯一居所。如有权机关在确认该房屋为违建后直接作出限期拆除决定并最终履行，则李丽娜及其家人必将面临流离失所的可预见结局。
针对上述情况，合议庭认为，法律并非仅是条文中所罗列的惩处性规定，其最终目的是为了维护人民的权益，保障社会的正常运行。针对李丽娜所面临的困境，海淀城管局应先选择采取责令限期补办规划手续等改正措施后，再针对相应改正的情况酌情作出决定。现直接作出限期拆除决定必然将对李丽娜的权益造成过度损害，应属明显不当，故对海淀城管局作出的被诉限拆决定依法应予撤销。因海淀区政府作出了维持的被诉复议决定，故应一并撤销。
综上，一审法院判决撤销被诉限拆决定；撤销被诉复议决定。
海淀城管局、海淀区政府均不服，提起上诉。
终审裁判
本案的焦点问题在于海淀城管局作出被诉限拆决定是否具有合理性。
北京市一中院认为，海淀城管局作出被诉限拆决定不具有合理性，主要理由如下：
首先，被诉限拆决定将导致李丽娜的生活处于危险境地。从被诉限拆决定的内容看，其直接为李丽娜设定了自行拆除涉案房屋的义务，并告知了逾期不拆除的后果即强制拆除。故被诉限拆决定属于明显的侵益行为，会直接影响李丽娜的生活。上诉人主张涉案房屋是否最终强制拆除可以在执行过程中予以裁量，但显然该主张将导致李丽娜行使救济权的极度被动地位，甚至丧失提起救济的事实基础。
其次，行政裁量权的行使应符合比例原则。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的实现与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考虑手段与后果的关系，如行政裁量行为未充分考虑行为后果以及该后果背后的法益，则不符合比例原则的要求。一般而言，规划行政主管部门应视违法建设的具体情节作出责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等措施或处罚。而对于何为“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”，上述法律法规并无具体规定。对此，《住房和城乡建设部关于印发〈关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见〉的通知》（以下简称指导意见）第四条、第七条，若干规定第二十六条作出了进一步细化规定。应当认为，本案中海淀城管局作出被诉限拆决定符合上述规定。但上述指导意见及若干规定中的有关规定并非绝对条款，而“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”从法律法规层面仍有进一步解释的空间。尤其是相对人在原房屋严重影响居住安全与生活质量进行翻建的情况下，违法建设的查处机关应当充分考虑其所作行政行为是否会对违法建设人的居住安全与正常生活产生过度侵害，即应在充分平衡规划秩序利益与安居利益的前提下，采取适当的处理。鉴此，海淀城管局作出的被诉限拆决定，未充分考虑违法建设人的居住安全利益，不符合比例原则的要求。
再次，行政行为的作出应当符合法规规范的目的。《北京市城乡规划条例》第四条规定，本市城乡规划和建设应当贯彻科学发展观，体现“人文北京、科技北京、绿色北京”的理念；坚持以人为本，创造人居和发展的良好条件，妥善处理和协调各种利益关系，维护人民群众的根本利益。根据上述规定，城乡规划建设以及执法机关相应的执法行为均应贯彻“以人为本”的理念，保障人民群众有所居、安于所居彰显的是人的基本权利与尊严，亦是依法行政的应有之义。城市管理综合执法部门的执法活动均须以此为依归，方能体现其正当性。
综上，一审法院判决结论正确，本院应予支持。海淀城管局及海淀区政府的相关上诉理由均依据不足，对其上诉请求本院不予支持。中院裁定驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。
律师建议
本案中，李丽娜所建房屋虽确属未批先建，但其系在原有宅基地上翻建，房屋用途系自住，房屋也未超过原有面积，更未加盖。且需强调的是，该房屋系李丽娜及其子李明凯的唯一居所。如有权机关在确认该房屋为违建后直接作出限期拆除决定并最终履行，则李丽娜及其家人必将面临流离失所的可预见结局。
考虑到居住人的实际生活状况，结合行政执法比例原则的要求，以及“以人为本”，维护人民群众根本利益的立法出发点，即便翻建时没有经过审批，也不能绝对将其认定为“违建”，更不能以一纸“限拆”、“强拆”通知就把老百姓的房子给拆了。
被拆迁人应该了解：
（1）并不是任何无证的房屋都是违法建筑；
（2）即使是违法建筑，拆除也不是唯一的处罚办法；
（3）即使拆除违法建筑，需要履行相应的程序的，以一纸通知书就把房屋拆除了的行为肯定是违法的。
上海动迁律师