根据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收集体土地应由国务院或省级人民政府批准。市、县人民政府在国务院或省级人民政府批准征地后作出征收土地公告，将征地批复的内容予以告知的行为对当事人的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼受案范围。但市、县人民政府作出的征收土地公告超出了征地批复范围或市、县人民政府未经有权机关作出征地批复直接作出载有征地内容的决定、批复等文件，对外公布并且实际实施的，对当事人的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。
【案情回顾】
河南省濮阳市中级人民法院一审查明，2017年5月5日，台前县孙口镇人民政府向台前县政府作出《关于乔坊村棚户区改造安置补偿方案的申请》（孙政文〔2017〕41号）。2017年6月1日，台前县政府作出《台前县人民政府关于同意孙口镇乔坊村棚户区改造安置补偿方案的批复》（台政文〔2017〕45号，以下简称45号《批复》），原则同意该方案。王景秋等3人不服，于2017年7月30日向濮阳市政府申请行政复议，请求撤销该批复。2017年8月7日，濮阳市政府作出《不予受理行政复议申请决定书》（濮政复决〔2017〕33号），决定不予受理三人的复议申请。王景秋等3人不服，向鹤壁市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该不予受理决定并责令濮阳市政府依法受理其行政复议申请。鹤壁市中级人民法院作出（2017）豫06行初58号行政判决，判决驳回王景秋等3人的诉讼请求。王景秋等3人不服一审判决，向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院于2018年6月14日作出（2018）豫行终109号行政判决，撤销鹤壁市中级人民法院（2017）豫06行初58号行政判决，撤销濮阳市政府濮政复决〔2017〕33号《不予受理行政复议申请决定书》，责令濮阳市政府受理王景秋等3人的复议申请。2018年7月30日，王景秋等3人再次提出复议申请，濮阳市政府于2018年7月31日决定予以受理。2018年10月9日，濮阳市政府作出濮政复决〔2018〕127-129号《行政复议决定书》，决定维持45号《批复》。王景秋等3人不服，提起本案行政诉讼。
河南省濮阳市中级人民法院一审认为，本案被诉批复是台前县政府对台前县孙口镇人民政府《关于乔坊村棚户区改造安置补偿方案的申请》原则性同意的答复，属于上级行政机关对下级行政机关作出的内部审批行为，不对外发生法律效力，未直接对王景秋等3人创设行政法上的权利义务关系，对王景秋等3人能否得到安置补偿并不直接产生实际影响，依法不属于行政诉讼受案范围，对王景秋等3人的起诉应予驳回。濮阳市政府作出复议决定维持台前县政府的批复对王景秋等3人的合法权益亦不产生实际影响，故应一并驳回王景秋等3人对濮阳市政府的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第八项之规定，裁定驳回王景秋等3人的起诉。
王景秋等3人不服，向河南省高级人民法院提起上诉。
河南省高级人民法院二审查明，45号《批复》作出后，已在王景秋等3人所在村庄进行了张贴公示，《孙口镇乔坊村棚户区改造安置补偿方案》作为该批复的附件一并予以公示。其他事实同一审查明的事实一致。
河南省高级人民法院二审认为，王景秋等3人的诉讼请求有两项，一是请求确认45号《批复》无效；二是请求撤销濮阳市政府的濮政复决〔2018〕127-129号复议决定。本案中，被诉批复和其附件《孙口镇乔坊村棚户区改造安置补偿方案》已在王景秋等3人所在村庄张贴公示，一审认定其为内部行为的理由不当，应予纠正。但被诉批复的内容是对孙口镇乔坊村棚户区改造安置补偿方案的批准，而安置补偿方案仅是行政机关提出的要约，目的是促使改造区域内的被拆迁人签订安置补偿协议，安置补偿方案本身不具有强制被拆迁人签订安置补偿协议的法律效力。故被诉批复对王景秋等3人的权利义务并未产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。濮阳市政府作出的维持被诉批复的复议决定，亦不对王景秋等3人的合法权益产生实际影响，一审驳回起诉的裁判结果正确，予以维持。综上，王景秋等3人的上诉请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
王景秋等3人申请再审称，被诉45号《批复》已经行政复议，属于行政诉讼受案范围。一审法院认为该批复属于上级行政机关对下级行政机关作出的内部审批行为，不对外发生法律效力，二审法院认为该批复是行政机关提出的要约，不具备强制执行性，均存在适用法律不当问题。请求撤销一、二审裁定，发回一、二审法院重新审理。
台前县政府答辩称，被诉45号《批复》属于内部文件，不对王景秋等3人的权利义务产生影响。请求驳回王景秋等3人的再审申请。
濮阳市政府答辩称，被诉45号《批复》对外不产生法律效力，安置补偿方案本身对王景秋等3人的权利义务不产生实际影响。请求驳回王景秋等3人的再审申请。
【最高法裁判】
本院认为，根据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收集体土地应由国务院或省级人民政府批准。市、县人民政府在国务院或省级人民政府批准征地后作出征收土地公告，将征地批复的内容予以告知的行为对当事人的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼受案范围。但市、县人民政府作出的征收土地公告超出了征地批复范围或市、县人民政府未经有权机关作出征地批复直接作出载有征地内容的决定、批复等文件，对外公布并且实际实施的，对当事人的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。本案中，各方当事人均未提供案涉集体土地已经国务院或省级人民政府批准的证据。《孙口镇乔坊村棚户区改造安置补偿方案》中载明了乔坊村棚户区改造涉及的范围与村民人数、改造实施主体、补偿安置标准、奖惩措施及争议解决方式等内容。台前县政府作出45号《批复》，同意该方案并要求孙口镇人民政府和台前县住房和城乡建设局认真组织实施。有关部门将《孙口镇乔坊村棚户区改造安置补偿方案》作为45号《批复》的附件，连同45号《批复》一并在王景秋等3人所在村庄张贴公示，并按照该方案的规定对该区域实施了补偿安置及拆迁行为，目前该村绝大多数房屋已经拆迁完毕。在本院询问中，王景秋等3人称其房屋虽然没有被拆除，但有关部门实施了断水断电等行为，台前县政府亦未予以否认。综合上述情况，可知该批复相当于征收土地及房屋的决定，已经对外产生法律效力，对王景秋等3人的权利义务具有直接影响。一审裁定认为45号《批复》属于上级行政机关对下级行政机关作出的内部审批行为，未考虑该批复已经通过张贴公示的方式予以外化，适用法律不当，二审裁定认为45号《批复》及《孙口镇乔坊村棚户区改造安置补偿方案》仅是行政机关提出的要约，未考虑该批复已经实际实施，亦属于适用法律不当，依法应予纠正。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款、第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销河南省高级人民法院（2019）豫行终708号行政裁定；
二、撤销河南省濮阳市中级人民法院（2018）豫09行初192号行政裁定；
三、指令河南省濮阳市中级人民法院继续审理本案。
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