贾某系河北省石家庄市裕华区宋营镇某村村民。2017年8月，石家庄市南二环东延工程建设项目启动，该项目经裕华区宋营镇某村，该村位于南二环东延工程范围内的房屋需要拆除，贾某涉案房屋在拆除范围之内。2017年11月1日，其村委会对贾某下达了拆迁通知，通知的基本内容为：“贾某逾期未签订拆迁协议，限期2天内自行拆除，否则依法予以强制拆除。”在此期间，贾某的房屋被强行拆除。
贾某认为其房屋是高新开发区管委会、宋营镇政府组织、实施拆除的，遂以高新开发区管委会、宋营镇政府为被告向人民法院提起了行政诉讼，诉请确认强制拆除房屋行为违法，但是一审、二审法院都以拆迁主体是某村委会，且村委会也承认是其实施拆除为由，认为贾某请求确认高新开发区管委会、宋营镇政府强制拆除房屋行为违法的诉讼请求缺乏事实根据，高新开发区管委会、宋营镇政府并不是适格被告，所以一、二审法院分别裁定驳回其起诉和上诉。
贾某不服二审法院的最终判决，于是向中华人民共和国最高人民法院申请再审。2019年12月25日，最高院对该案做出了再审审查与审判监督行政裁定书，裁定指令河北省高级人民法院再审此案。
案件焦点和分析
案件焦点：本案焦点在于谁是该案适格的被告，以及谁是作出拆除房屋的行为主体。
讨论与分析：本案看似是一起违法强拆的案件，但是焦点早已从拆除行为是否违法转为究竟谁才是本案适格的被告。而这也直接影响案件的走向和案件的定性。如果行政机关为本案的被告，那么本案则为一起行政诉讼案件；若本案的被告为村委会，因村委会不是行政主体，所以本案则是一起民事案件甚至是一起故意毁坏财物的刑事案件。那么，怎样才能厘清村委会与行政主体在征收拆迁项目中的关系以及谁才是拆迁主体呢？我们要从以下几点来分析讨论。
一、该项目属于征地拆迁类项目，村委会无权组织、指挥该项目，也不能成为拆迁主体。
近年来，许多农村征地拆迁类项目都打着“房屋腾退”的名义，并以各村委会为拆迁人。一时间，仿佛“腾退”成了拆迁的代名词，于是出现了这样一种局面：村委会作为拆迁主体组织实施本村的拆迁项目，而行政机关则间接指导成为实际操纵该项目的主体，村委会则成为行政机关的代言人、排头兵，替行政机关承担法律风险。
那么，为什么会把征地拆迁项目称为房屋腾退呢，究其原因是因为腾退并不是真正的法律术语，相关的法律规范并没有对其进行规定，所以用房屋腾退来命名的项目并没有法定的程序和法律的约束与监督。所以“腾退”有效的规避征收拆迁部分法律法规的规定，自成一套体系，为行政机关提供了很大的“可操作性”。
目前的农村集体土地腾退均声称其合法性来源于《中华人民共和国村民组织法》第二十四条：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定后方可处理，（六）宅基地使用方案，土地征收补偿费使用分配方案；（九）涉及村民利益的其他应当由村民会议讨论决定的事项。但这仅表明村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题，没有规定村民会议可以决定除此以外的其他事项。
并且农村房屋腾退与征地拆迁并没有本质上的不同，其内容大多是国家因公共利益的需要征收土地，从而实施拆迁行为，所以此类项目的用地与征收拆迁工作应当根据土地性质的不同，分别依照《中华人民共和国土地管理法》或《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的条件和程序进行。那么农村房屋腾退项目就应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定进行。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条之规定“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”第四十七条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”由此可见村委会没有权利组织实施征收拆迁项目，更不成为拆迁主体。
综上，不论房屋腾退也好还是征收拆迁也罢，均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，不能假借村民自治形式进行，必须依照法律规定的程序以保障当事人的合法权益。所以村委会不能成为拆迁主体。
二、行政机关通过下达指令、颁布文件、召开会议等方式间接操纵项目进行。
虽然村委会作为行政机关在该项目中的“代言人”，但是其依然要听从行政机关的指示，行政机关也通过种种行政行为来操纵、指挥该项目的进行。
就该案而言，例如：高新开发区管委会主要领导主持召开拆迁动员大会，参与组织南二环东延东仰陵村段拆迁工作的事实并无异议；高新开发区管委会还曾就限期完成该地段征地拆迁工作，专门向宋营镇政府下达《督办函》；某村委会在房屋于2017年10月31日被强拆后送达的落款为2017年11月1日的《通知》也明确，拆迁系为保障南二环东延工程顺利进行，要求贾某自行拆除并到村委会办理拆迁补偿手续，否则将按照法律程序依法予以强制拆除；宋营镇政府工作人员也曾在强制拆除前到贾某家中做说服动员工作；且高新开发区管委会、宋营镇政府工作人员也出现在强制拆除现场等等。
这些行为都能表明在该案中行政机关与该项目之间的操纵关系。
三、行政机关与村委会之间系“委托关系”，二者基于共同意思联络，共同参与、实施强制拆除行为。
行政机关通过各种行政行为来指挥村委会进行该项目，村委会又以拆迁主体的身份来实施各种行为，所以二者之间的关系应为委托关系。即行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。所以正如最高院裁定书中所言：“被诉强制拆除行为虽然形式上表现为某村委会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其‘延长之手’”。
因村委会与行政机关之间为委托关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，作出行政行为的行政机关是被告；第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。所以，行政机关作为委托机关，应当是农村房屋腾退项目中适格的被告。
律师建议
综上所述，在农村房屋腾退项目中，村委会作为村民自治组织并不能借助村民大会成为拆迁主体，而其所作出的决定，都是按照行政机关下达的指示所作出，所以二者系委托与被委托的关系，根据法律规定，委托机关为其承担法律责任，所以在该类案件中，行政机关应为该项目成担法律责任，也应成为适格被告。所以在该案中最高院认为原一审、二审认定被告错误，指令河北省高级人民法院再审该案。
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