案情回顾
2015年4月，山东省菏泽市牡丹街道办某村与街道办签订合同，约定该村所属土地156.489亩流转给街道办使用。刘英（化名）承包经营的集体土地在合同约定的涉案土地地块内。合同签订后，对地上附着物进行了清点，刘英也参与清点并签字，领取了地上附着物补偿款。牡丹街道办已将合同所约定的2015年度占地补偿款支付该村村委会，由其向该村村民进行发放。
一审法院经审理认为，一、关于刘英的诉讼主体资格。涉案土地属行政村集体所有，由村委会与牡丹街道办签订协议流转给牡丹街道办使用，刘英所承包经营的土地在协议所涉及的地块内。土地承包经营者是土地原使用者，属于土地权利人，具有提起诉讼的原告主体资格。二、涉案土地系行政村流转给牡丹街道办使用，并非牡丹街道办、牡丹区政府强制占用，但改变用途用于建设作为国花大道属实。根据菏泽市人民政府文件，牡丹区政府是国花大道责任主体之一，牡丹街道办与村委会签订了土地流转协议。刘英以两者为被告提起行政诉讼，被告主体适格。三、虽然涉案建设项目属于建设国道连固线，经可行性研究论证具有建设的必要性，但仍应当先经过正常的项目报批和土地征收程序后，方可进入实施阶段。而本案牡丹街道办、牡丹区政府未提供征收土地及项目建设相关方面的完整证据，因此对刘英要求确认牡丹街道办、牡丹区政府占用土地修建道路行为违法的诉讼请求，予以支持。四、行政村将土地交由牡丹街道办使用的过程中，相关人员对地上附着物进行了清点，刘英参与清点并签字且已领取了地上附着物补偿款，刘英在本案中再次诉请赔偿地上附着物的经济损失，缺乏事实根据和法律依据，对刘英此项诉求不予支持。一审法院判决：确认牡丹区政府、牡丹街道办占用土地修建道路行政行为违法；驳回刘英要求赔偿损失30000元的诉讼请求。
二审法院经审理认为，土地征收应当依法进行补偿，刘英已经领取了地上附着物的补偿款，而在本案违法占地诉讼中，土地征收补偿尚未进行，已经领取的补偿与应依法取得的土地征收补偿之间是否存在差距，未经行政程序予以认定，一审法院以刘英已经领取补偿款为由判决驳回其赔偿的诉讼请求，理由不当，二审法院予以指出。刘英在本案诉讼中提出数额明确的行政赔偿请求，裁判时机尚未成熟，一审法院对刘英的行政赔偿请求判决予以驳回并无不当。刘英如果认为在领取补偿款之外仍有相关损失，应在土地行政征收程序中主张，或通过其他合法途径另行解决。二审法院依法判决驳回上诉，维持一审判决。
高法裁判
最高院经审查认为，再审申请人刘英在原审中的诉讼请求为，确认牡丹区政府、牡丹街道办占用其承包地修建道路的行政行为违法，并赔偿其经济损失30000元。在一、二审法院已经判决确认被诉行为违法的情况下，刘英仍向我院申请再审，目的在于主张行政赔偿，故本案应当围绕牡丹区政府、牡丹街道办对刘英是否应负赔偿责任这一焦点问题进行审查。
首先，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。如果未经依法征收及办理农用地转用审批手续，通过所谓土地“流转”等方式占用农村集体土地进行建设，系违反土地管理相关法律法规，属于违法行政。本案中，由于牡丹区政府、牡丹街道办未提供征收土地及项目建设相关方面的完整证据，因此一、二审法院认定牡丹区政府和牡丹街道办未经正常的项目报批和土地征收程序，仅通过“流转”方式取得并使用涉案土地进行建设项目，缺乏法律依据，属于违法，并判决确认牡丹区政府、牡丹街道办占用土地修建道路的行政行为违法，并无不当。
其次，因本案系刘英针对牡丹区政府和牡丹街道办占地行为提起的行政诉讼，并非行政协议之诉，故对于牡丹街道办与村委会签订的土地流转协议相关事宜不予审查。因此，刘英关于土地流转协议无效，一、二审法院判决并未全面认定的主张不能成立，本院不予支持。
最后，关于一、二审法院判决驳回刘英行政赔偿请求是否合法正确的问题。二审法院判决驳回行政赔偿请求的主要理由有两个：一是判决承担赔偿责任的裁判时机尚未成熟；二是等待后续征地补偿程序予以救济。关于第一个理由，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”刘英所承包的农田被违法占用，其合法权益已受到损害，且可以计算出其因违法占地行为所遭受的实际损失，具有依法取得行政赔偿的权利。因此，二审法院的第一个理由不能成立。关于第二个理由，因本案被诉行政行为系非法占地行为，牡丹区政府和牡丹街道办是否以及能否补办征地手续，不属于本案的审查范围。据此，二审法院判决以上述理由驳回刘英的行政赔偿请求，理由不能成立，本院予以纠正。关于牡丹区政府、牡丹街道办赔偿刘英损失的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，“主张行政行为造成损害的一方应当提供证据予以证明。”在本案一、二审审理中，刘英对于存在土地附着物以及苗木的损失，均未提交有效证据证明，亦未提交其他证据证明存在种植以外的损失。本案牡丹区政府、牡丹街道办与刘英所在村委会已在土地流转协议中约定，按照每年每亩1500斤小麦价格的标准对土地承包人给予补偿。有关地上附着物的毁损损失，牡丹区政府和牡丹街道办亦在原审中提交了对被占用的土地面积和地上附着物情况进行了丈量、清点，对刘英的地上附着物进行补偿，且刘英已实际领取了地上附着物补偿款的证据。在刘英未提供证据证明领取补偿款并非其真实意思表示的情况下，其主张领取的地上附着物补偿款不足以弥补其地上附着物的实际损失与事实不符。二审判决的结论并无不当。
综上，最高院裁定驳回刘英的再审申请。
律师建议
本案中，街道办以“流转”的方式取得了村民156亩土地的使用权，按照每年每亩1500斤小麦价格的标准对土地承包人给予补偿。但其后，区政府却将该地块用于国道连固线建设。也就是说，村民们租出去的土地已经被永久征用了，拿到手的却只是一年一次土地“流转”的租金……这合理吗？
根据我国法律规定，建设项目需要使用农用地等农村集体土地的，应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。土地征收应当依照法律规定的程序和权限，依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置。很明显，以“流转”代“征收”，以租代征，将极大地损害被征地农民的合法权益，失地农民的长远生计往往难以得到保障。
鉴于此，我们提醒广大的被征地农民，首先，涉及土地房屋等长远生计的问题，不要因为一时的诱惑或恐吓急于签订补偿协议，更不要主动领取补偿款，不要跟风。其次，以租代征、未批先占、少批多占等不法征地形式大量存在，大家一定要有法律意识，提高辨别能力，拒绝非法征地、占地行为，学会使用法律武器来保护自己赖以生存的土地权益。
上海动迁律师